关于防范和化解地方政府债务探究报告（银行）
一、地方政府债务内容及形式
地方政府债务如从表现形式来看，可划分为显性债务和隐性债务两类，从负债的内容来看，可分为政府直接债务和政府或有债务两类。结合上述两种情形，我们实际上可以将其分为显性直接债务、显性或有债务、隐性直接债务、隐性或有债务四个类型。
（一）显性直接债务
显性直接负债是政府债务的主要方式。一般为政府通过金融平台、金融机构直接的负债。显性直接负债包括债券、贷款等方式，分税制改革后，地方财政支出不断增加，财政收入却面临约束。在明确地方政府不具备独立举债权限的背景下，中央通过发行国债并转贷地方，用以弥补地方财政收支缺口。随着地方财政收支矛盾不断加剧，地方政府迫切需要寻找新的融资渠道，以城投公司为代表的地方融资平台成为地方显性债务主要来源。
（二）显性或有债务
或有显性负债不是政府负担的直接债务，仅仅是在相关条件发生时，政府可能需要负担的债务，是政府由于过去的事项而导致的未来地方政府存在的潜在负债。例如由于政策和决议地方政府承诺的各类兜底事项，政府的担保项目及外债、相关国有金融机构的不良资产等。
（三）隐性直接债务
隐性直接债务与显性负债的区别主要在于负债的形式有所不同。通常显性负债的形式主要为贷款、应付账款等，具有明确借贷约定，负债数额及负债方式也较为明确。地方政府隐形债务是指在“政府债务管理系统”之外，由政府及其部门直接或承诺以财政投资偿还、兜底或提供担保而形成支出责任。隐性债务通常有政府购买服务负债、相关项目债务、养老金缺口、政策性融资担保、融资平台债务等。
（四）隐性或有债务
隐性或有债务通常识别较难，表现了地方政府承担的隐形负债义务，该义务可能导致地方政府产生负债，一般属于连带性债务，情况较为复杂。
二、xx自治区经济及地方债务情况
（一）经济及财政收支情况
20xx年xx自治区生产总值（GDP）为xxxxx.x亿元，同比增长x.x%，增速低于全国GDP增速x.x个百分点，20xx年人均GDP水平高于全国人均GDP（xxxxx元）水平。
20xx年，xx一般公共预算收入xxxx.x亿元，一般公共预算收入同比增长xx.x%，预算收入波动增长，财政预算收入超预期。20xx年一般公共预算支出xxxx.x亿元，公共预算支出逐年增长，财政自给率波动增长，但整体财政自给能力一般，国家补助力度很大，上级补助收入占财政总收入超五成。
（二）地方政府债务情况
1.债务规模不断增大。20xx至20xx年，xx政府债务余额规模（显性直接债务）持续增长，政府债务余额涨幅达xx.xx%。20xx年xx自治区债务余额xxxx.xx亿元，主要由政府部门、融资平台和事业单位举借。
20xx年xx自治区政府债务余额为一般公共预算收入的x.x倍，为财政总收入（一般公共预算、政府性基金、上级补助收入之和）的x.xx倍，地方政府债务率不断增加，20xx年、2022年及以后年度分别需还款为xxx.xx亿元、xxx.xx亿元和x，xxx.xx亿元，期限结构较为合理。但由于地方债务基数不断增大，且公开数据仅为显性债务数据，考虑到隐形债务的不确定性和隐藏性，xx自治区存在较大的债务风险。
2.偿债压力不断增加，存在潜在风险。从xx自治区债务余额增速上看，
20xx至20xx年xx自治区政府债务余额平均增速10.46%，财政收入平均增速为x.xx%，债务增速高于收入增速，且相差幅度较大。除2018年财政收入增速超债务余额增速外，其他年份债务余额增速均高于财政收入增速，可见地方政府偿债压力逐年增加，债务风险不断加大。
同时xx自治区地方债务占GDP比重持续上升，从20xx年的xx.xx%增加到20xx年的xx.xx%，债务负担较大。在财政空间越来越有限的同时，政府部门付息成本也持续上升，政府部门存量债务的还本付息压力将会进一步加剧，存在导致违约风险的可能，潜在风险较大。
三、xx自治区政府债务化解情况
（一）地方政府债务化解工作成效
xx自治区长期将把防控地方政府债务风险放在重要位置。连续出台一系列加强政府债务管理的意见及配套措施，切实化解地方债务风险，在防范化解地方政府债务方面取得较大成效。一是积极化解存量债务，置换政府存量债务，减轻了政府利息负担，超额完成化解政府债务年度任务；二是进行隐形债务化解，超额完成政府隐性债务年度化解任务，清偿拖欠民营企业中小企业账款及项目工程拖欠款项；三是建立奖惩机制，下达化债奖励资金，统筹推进债务化解，消化财政暂付款，有效处置包商银行风险，支持盟市、旗县加大化解债务力度，债务化解工作有序推进。
（二）开展隐性债务化解试点建制工作
1.首批纳入建制县（区）隐性债务化解试点
20xx年，首批建制县（区）隐性债务化解试点推出，纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务。入选首批建制县隐债化解试点的是债务压力较高的省份，有xx、xx、xx、xx、xx和xxx个省份的部分县市。目前xx自治区的x个建制县市分别为：xx与xx，分属x个盟市，均匀性较好，且这八个区域债务压力较高且经济实力较弱，属于尾部风险区域。
2.建制县（区）隐性债务化解试点扩容
（20xx～20xx年）。20xx年，建制县（区）隐性债务风险化解试点地区逐步扩容，部分再融资债的募集资金用途由“偿还债券本金”变成“偿还存量债务”，特殊再融资债开始用于支持建制县（区）隐债化解试点。财政部共发行建制县区隐性债务风险化解试点特殊再融资债券xxxx亿元，其中，2020年xx共发行xxx亿元。
（三）多方协同监管体系已构成
xx自治区根据中央要求，抓实化解地方政府债务风险，强化地方政府主体责任，实行风险等级评定，强化政府债务管理，建立
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