宿松县司法局关于党政机关法律顾问工作的调研报告?
来源：宿松县司法局
宿松县司法局结合近年来我县党政机关法律顾问工作的具体情况，组织工作人员进行了专题调研，现将相关情况汇报如下：
一、宿松县党政机关法律顾问工作的现状与特点
（一）党政机关法律顾问工作制度化
宿松县党委政府高度重视政府法律顾问工作，严格《安徽省律师担任政府法律顾问工作业务操作指引》文件要求开展党政机关法律顾问工作。研究制定了《宿松县人民政府法律顾问工作规则》（松政办【2015】36号），并要求县政府组成部门和各乡镇人民政府结合实际，制定具体工作规则，进一步助推法律顾问工作制度化、规范化。
（二）党政机关法律顾问工作全县已普遍推进
截至2018年12月31日，全县有45家党政部门聘请法律顾问。各党政部门多从律师事务所中聘请专职律师作为政府法律顾问，党政机关法律顾问工作在全县已经普遍推进。
（三）党政机关法律顾问工作扩展到公共法律服务
党政机关法律顾问工作从原来为党政机关部门提供法律顾问服务以外，还通过党政机关搭建平台，由党政机关法律顾问或专业律师向其它单位、个人提供法律顾问服务，有效的帮助社会单位、企事业单位、个人预防与控制法律风险，化解矛盾纠纷。其中，宿松县司法局近几年推广的“一村一法律顾问”的农村法律顾问制度，取得良好成效；另外，宿松县司法局与县律协共同搭建平台，组织律师团队进企业开展“法制体检”活动，规范企业用工与经营制度，助力我县经济发展；这些形式多样的律师法律服务，均体现了党政机关法律顾问工作已经扩展到公共法律服务领域。
从调研现状而言，宿松县党政机关法律顾问工作总体上呈现“有体系、有广度、有效果”的特点。但调研中也发现了一些存在的问题，有待进一步改善。
二、党政机关法律顾问工作目前存在的问题
（一）党政机关法律顾问工作荣誉化、形式化
经访问多位担任宿松县党政机关部门的法律顾问专家，在谈及他们在担任党政机关法律顾问工作的最大体会时，直言党政机关法律顾问更多时候对他们是一种职业荣誉，担任了党政机关法律顾问的专业律师，在行业中的美誉度会明显提升。但是，这种党政机关法律顾问长时间出现“只顾不问”的状态。党政机关法律顾问成为“荣誉”的代名词，逐渐形式化，并未实际参与到党政机关决策的法律意见咨询工作中来。
党政机关法律顾问工作出现“荣誉化”、“形式化”问题，在结合相关调研情况分析，主要有如下几个原因：
1.
党政机关工作人员更愿意向自己体制内的法律智囊团咨询法律意见。例如机构改革之前县政府有自己的法制办，各相关执法部门有自己的法制科（股），在很多时候都会询问他们的专业意见。另外，在涉及潜在法律风险或纠纷时，工作人员更多愿意直接向人民法院等司法部门直接咨询，而不是向市场化的律师事务所的律师咨询。人民法院的法官也会经常参加政府部门组织的各类内部协调会，提供相关的法律意见。很多工作人员认为，法院是做出判决的，其意见比律师的意见要更加权威或可信，而且法院都是属于公务员体系内，有更多接触熟悉机会和相似话语。因此，无论是从先天的疏密关系，还是从法院等司法机关的权威角度，都影响到党政机关部门更愿意向谁咨询法律问题。这样，党政机关外聘的法律顾问就会边缘化，出现“只顾不问”的状态。
2. 党政机关内部决策程序会无法兼顾到事先咨询法律顾问。党政机关部门有自己的内部决策程序，很多时候一些重大决策涉及到公共利益、社会秩序、综合治理、宏观调控等方方面面复杂局势。从党政机关角度而言，不会在前期方案未成熟之前就咨询外聘的党政机关法律顾问，而很多时候一旦成熟方案已经出台，有时党政机关部门会认为再去让外聘法律顾问参与也无必要。这样，决策程序本身，与法律顾问前期参与的重要特征，无法兼顾。法律顾问无法提前参与到政府的一些重大决策的法律会诊，久而久之，也会逐渐没有积极性，加剧了“只顾不问”的问题。
3.律师的市场特性导致党政机关部门对其缺乏足够的信任感。律师最早来源于西方社会，在近代发达国家的律师作用更多的体现在约束公权力。而加上律师行业已经完全市场化，属于体制外的队伍。因此，对于很多党政机关聘请法律顾问，更多是完成一个形式或任务，对于律师提供的咨询意见有如芒在背，觉得党政机关不应该完全向体制外的律师这种自由职业者去托底咨询，没有充分的信任。这种律师的特性，在没有充分信任基础上，也会约束其作为法律顾问作用的发挥。
（二）党政机关法律顾问工作没有充分体现专业对口
从目前聘请法律顾问的情况看，比较看中的是律师、教授的资历，而专业对口没有得到充分重视。在法律法规越来越完善、复杂的今天，律师行业也呈现专业化趋势，包括刑事、建筑房地产、知识产权、海事海商、国际贸易、劳动等法律专业领域，术业有专攻，“万金油”的律师时代已经过去。党政机关应该像企业寻找法律顾问的思维一样，需要找对自己部门专业对口、有用有效的，而不是一味圈定在资格老、名气大的律师。例如，包括党委政府在内的各级部门，聘请的法律顾问，应该优先考虑行政法专业律师；而各个部门，例如海事处应当优先聘请海事律师，文广新局应当优先聘请知识产权律师，招商局应当优先聘请经济贸易专业律师，住建局应当优先聘请建筑房地产方面的专业律师等。
（三）党政机关法律顾问工作没有建立考核机制
目前，党政机关法律顾问工作没有年度和聘期考核机制。这导致政府无法科学有效评估法律顾问的工作。主要是因为：
1．党政机关法律顾问工作很多时候确实没有量化标准，直接导致党政机关无从下手，不知从什么方面考核法律顾问工作；而全部依赖定性考核，也会太过主观。
2.小额收费模式下，也很难为情对法律顾问追加考核约束。
3.法律顾问一般为资深律师，即使考评也是一般依赖主观印象，会顾及到中国特有的“面子”因素。
（四）党政机关法律顾问的利益冲突问题需要引起重视
根据律师法，律师不得进行双方代理或者从事存在利益冲突的业务。而党政机关法律顾问工作层面，会出现两种类型的利益冲突问题，需要引起重视：如在“一村一法律顾问”中，法律顾问既要充当村委会的法律顾问，也要兼着接受村民的委托咨询。而在村民与村委会存在矛盾或纠纷中，律师作为该村法律顾问的利益冲突问题，也就会出现。像此类法律顾问向公共法律服务领域推广时，一方面是党政机关的法律顾问，一方面又为党政机关所管辖的单位、个人提供法律服务。如果出现利益冲突，党政机关如何处理？律师事务所如何处理？这些都需要引起重视。
三、深化与完善党政机关法律顾问工作的建议
针对上述存在的问题，围绕着如何深化与完善党政机关法律顾问工作，提出如下建议作为参考：
（一）从党政机关层面；
1．充分考虑党政机关法律顾问工作的市场化因素
（1）建立与完善党政机关法律顾问的有偿服务模式。聘请法律顾问参照市场标准，对各级党政机关的法律顾问明确公允、有偿的法律顾问服务价格区间。这样，即能解决党政机关法律顾问本身的激励问题，也能够纳入到党政机关采购范围，并对法律顾问工作也能运用市场手段进行考核、评价、验收。聘请法律顾问的经费，列入到年度常规预算，让法律顾问工作实现经费保障的常态化。
（2）选聘党政机关法律顾问程序透明化。按照党政机关采购招投标程序来确定与聘请法律顾问，由党政机关购买法律顾问服务。对党政机关所要的专业对口的法律顾问，在资质职称、从业年限、律所规模等设定招标门槛，在优秀的律师事务所、优秀律师中通过透明、公开程序选定法律顾问。
（3）重视法律顾问的专业对口问题。根据不同职能部门的要求，以及某领域法律顾问工作的迫切需求，专业对口选定、聘请某领域的专业律师、专家作为该领域的法律顾问。让法律顾问工作能够真正落到实处，真真切切帮助党政机关在某专业领域预防、控制法律风险，规范党政机关行政行为。
（4）建立法律顾问工作的量化考核机制。结合定量、定性考核标准，实行优胜劣汰，让法律顾问在有偿服务模式下，能够提升法律顾问服务工作的质量，让法律顾问认真、勤勉的提供专业服务。
（5）继续细化、完善法律顾问工作流程。建议按照市场规则，与法律顾问签订聘用协议、保密协议，对重大顾问事项的工作成果书面化，提供书面法律意见。书面化的法律顾问工作成果，列入到考核范围，对其专业度、准确度、参考价值进行评价。
2．区分不同性质的党政机关法律顾问内容，采取不同的工作方式。涉及重大决策、重大公共事务、重大社会危机事件等情况，需要提高法律顾问工作的层次与级别，做到重大事情重点顾问。可以采取如下工作方式：第一，多方集中法律会商。对涉及政府重大决策、重大公共事务、重大社会危机事件，可以采取召集专业律师、法学专家、司法部门（包括公、检、法、司）进行集中法律会诊、会商。多方集中法律会诊，需要有预见性的针对可能出现的重大法律风险提供党政机关相关法律顾问意见；如果出现司法案件后，相关司法部门应当予以回避。第二，在本县范围外聘高层次法律专家。邀请权威专家或境外法律专家，针对本县涉及到的重大法律问题，或者涉及我县对外交往、境外政府合作项目的重大法律问题，进行特别法律顾问咨询。
通过上述对党政机关法律顾问内容进行区分，考虑重大、常规事务的不同性质，采取不同的法律顾问工作方式，重点问题集中会诊，常规问题常态跟进，有的放矢。这样，能够解决党政机关法律顾问工作“只顾不问”的内容空洞化、形式化，切实帮助党政机关提供有用的法律咨询意见，为正确决策与依法行政提供有效可靠的法律顾问服务。
3. 建立备选顾问机制（法律顾问库）
针对党政机关法律顾问工作可能存在的利益冲突问题，建议建立法律顾问的律师顾问备选机制，建立法律顾问库，即法律顾问在利益冲突不能代表党政机关时，应当启用备选顾问。在条件成熟时，可以参考香港等地政府部门，建立专门代表党政机关的律师队伍，或者设立只为党政机关提供法律服务的律师事务所或律师机构，从而彻底解决利益冲突问题。
（二）从法律顾问层面：
1．根据相关部门制定的法律服务收费标准，以及参照市场标准，对法律顾问工作提供标准、透明、公允的价格。避免最后竞聘党政机关法律顾问时出现低价竞争、价格虚高等不良情况。
2．严格遵循利益冲突回避原则，避免担任党政机关法律顾问的律师或律师事务所陷入到利益冲突中，造成执业违规、违法。
3．专门针对法律顾问工作，有针对性的完善法律顾问的工作流程，建立完整可查的工作台账，顾问工作成果书面化。
5．建立法律意见书责任制，对法律意见书的专业度、有效性等具体落实责任人，加强出具法律意见书的法律顾问的责任心。
6．党政机关法律顾问人员需要深入掌握、了解党政机关事务流程、工作思维，树立大局意识，遵守保密制度，更好的理解党政机关事务的特性，提供有针对性的咨询意见。
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